中　华　人　民　共　和　国　北　海　海　事　法　院
行 政 判　决　书

(2003)海事初字第006号

　　原告广西壮族自治区钦州海水养殖场，住所：广西区钦州市钦南区尖山镇。
　　法定代表人凌大汉，场长。
　　委托代理人冯斌，广东岭南律师事务所律师。
　　被告钦州市人民政府，住所：钦州市钦城区新兴路20号。
　　法定代表人李康，市长。
　　委托代理人黄开团，男，钦州市人民政府法制办公室干部。
　　原告广西壮族自治区钦州海水养殖场诉被告钦州市人民政府不服不予行政复议决定纠纷一案，经广西壮族自治区钦州市中级人民法院(下称钦州市中级法院)裁定移送，本院于2003年3月5日受理后，依法组成合议庭，于3月26日公开开庭进行了审理，原告法定代表人凌大汉及其委托代理人冯斌，被告委托代理人黄开团到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原告诉称，2001年11月4日，原告得知钦州市渔政管理中心站(下称钦州渔政站)向钟复贵等5人核发了浅海滩涂水产养殖使用证(下称养殖证)，将原告拥有使用权的部分滩涂确权给钟复贵等人使用，侵犯了原告的合法权益。11月20日，原告向钦州市钦南区人民法院(下称钦南区法院)提起行政诉讼，要求撤销钦州渔政站核发给钟复贵等人的养殖证，该院告知该案属海事法院管辖。原告遂于12月25日向北海海事法院提起行政诉讼，该院受理后，于2002年3月11日以未经行政复议不得提起行政诉讼为由裁定驳回起诉。3月22日，原告向被告申请行政复议，但被告无正当理由不予受理。原告行政诉讼的期间属于法定的“其他正当理由”而应予扣除，因而自知道权利被侵犯到提出行政复议申请，并未超过法定期间，被告不予受理复议申请的决定是错误的，且被告不予受理决定书以“钦州市人民政府行政复议委员会”名义制作，主体不合格，应予以撤销。故诉请法院判令：撤销被告的钦府复不字(2002)第1号不予受理决定；责令被告受理原告的行政复议申请；本案的诉讼费用由被告承担。
　　被告辩称，原告早在1997年就已知道钦州渔政站发放养殖证给钟复贵等人，却迟至2002年4月4日才申请行政复议，故早已超过法定的申请行政复议期间。就算按原告所诉于2001年11月4日才知道权利被侵犯，到2002年4月4日申请行政复议也已超过法定60日期限。原告未经行政复议而提起行政诉讼耽误申请复议期限，是其自身过错所致，不属法定的不可抗力或其他正当理由，被告以超过法定期间为由不予受理原告复议申请的决定是正确的。钟复贵等人的养殖证因未年审已经失效，再行复议已无意义。钦州市行政复议委员会是被告日常办理行政复议事项的机构，其作出的有关决定代表被告。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
　　被告在庭审中提交了下列证据以支持其诉辩理由：
　　证据1、复印自(1998)钦南民初再字第40号钦南区法院审理原审原告广西壮族自治区钦州海水养殖场诉原审被告钟复贵等5人滩涂侵权赔偿纠纷审判卷宗的(1995)钦浅滩养字第96023号、第96024号、第96028号、第96029号以及(97)桂钦浅滩养字第8046号养殖证共5份；
　　证据2、钦南区法院1997年10月16日的庭审笔录；
　　上述二证据拟证明原告在1997年的诉讼中即已知道钦州渔政站向钟复贵等人核发养殖证的事实；
　　证据3、1996年5月21日钦州市中级法院司法建议书，拟证明涉案滩涂使用权不属原告、原告与钟复贵等5人对该滩涂使用权存有纠纷；
　　被告另提交了以下职权证据和依据：
　　证据4、桂政办[1995]58号自治区人民政府办公厅关于核发养殖证有关问题的通知、钦政办[1995]55号钦州市人民政府办公室关于核发养殖证有关问题的通知，拟证明核发养殖证的程序及其年审要求；
　　证据5、国办发[2001]38号国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知，拟证明被告属下的行政复议委员会是被告具体办理行政复议事项的机构。
　　原告在庭审中提交了以下证据以支持其诉讼主张：
　　证据1、2002年4月10日钦州市人民政府不予受理决定书，拟证明被告不予受理原告行政复议申请的事实；
　　证据2、北海海事法院(2002)海行初字第004号行政裁定书，拟证明原告申请行政复议未超过法定的60日期限；
　　证据3、2001年12月7日北海海事法院的诉讼费收据，拟证明原告于该日已提起行政诉讼；
　　证据4、2002年4月4日钦州市文件处理笺，拟证明被告已于该日收到原告的行政复议申请书；
　　证据5、企业法人营业执照，拟证明原告主体适格。
　　庭审中，法庭将上述证据以及钦州市中级法院移送的(1997)钦民监字第23号钦州市中级法院审理申诉人钟复贵等5人诉被申诉人广西壮族自治区钦州海水养殖场滩涂侵权纠纷再审诉讼卷宗、(1998)钦南民初再字第40号钦南区法院审理原审原告广西壮族自治区钦州海水养殖场诉原审被告钟复贵等5人滩涂侵权赔偿纠纷诉讼卷宗交由原被告质证。
　　原告对被告提交的证据及钦州市中级法院、钦南区法院的诉讼卷宗质证表示：对证据1，被告无正当理由未在收到起诉状副本之日起10日内向法庭提交该证据，不具合法性；对证据2，庭审笔录所涉的养殖证是村委会发的，不是本案所争议的钦州渔政站发的养殖证；对证据3，系起诉后被告才调查取得的，来源不合法；对证据4，真实性无异议，但未经年审的养殖证即失效，而非无效；对证据5，真实性无异议，但未见过该文件。对钦州市中级法院及钦南区法院的诉讼卷宗，卷内所存的钦州渔政站核发给钟复贵等5人的养殖证复印件我方未见过，庭审笔录、判决书均未提到该养殖证。
　　被告对原告提交的证据及钦州市中级法院、钦南区法院的诉讼卷宗质证表示：对证据1、2、3、4、5的真实性无异议，但原告申请行政复议已超过法定期限。对(1998)钦南民初再字第40号钦南区法院滩涂侵权赔偿纠纷诉讼卷宗，其第67页有“对排榜村委会原发放的滩涂证书全部作废”字样，说明当时所争议的养殖证即是钦州渔政站核发的。
　　本院经开庭质证认为：被告提交的证据1、2、3并非被告作出涉案具体行政行为的证据，而是在诉讼过程中被告自行收集的，且在钦南区法院进行本案诉讼时未向法庭提交，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”、第四十三条“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料”的规定，证据来源不合法且未按时举证，故不予认定。当事人对其余证据的真实性无异议，本院均予以认定。据此本院查明：
　　原告系设立于1956年的国有水产养殖企业(原名广东水产养殖公司钦州海水养殖场)。在(1997)钦民监字第23号钦州市中级法院滩涂侵权纠纷再审诉讼卷宗、(1998)钦南民初再字第40号钦南区法院滩涂侵权赔偿纠纷诉讼卷宗中，保存有钦州渔政站核发给钟复贵等人的(1995)钦浅滩养字第96023号、第96024号、第96028号、第96029号以及(97)桂钦浅滩养字第8046号养殖证复印件，但没有原告或其诉讼代理人已阅卷的记载，在庭审笔录中未见到对该养殖证复印件的质证记录，裁判文书亦未涉及该养殖证的问题。
　　2001年11月2日，在钦南区法院再审原告与钟复贵联合体侵权赔偿纠纷案时，在庭审举证阶段，原告方得知钦州渔政站向钟复贵等人核发了养殖证。对此有本院生效的(2002)海行初字第004号行政裁定书为证。原告认为钦州渔政站将国家已划归其使用的滩涂确权给钟复贵等人使用侵犯了原告合法权益，遂于12月7日向北海海事法院提起行政诉讼，北海海事法院于12月26日受理后，于2002年2月5日公开开庭进行审理，并于3月11日以滩涂使用权纠纷须首先行政复议为由裁定驳回原告的起诉，该裁定书于3月20日向原告送达。4月4日，原告向被告申请行政复议，请求被告撤销钦州渔政站核发给钟复贵等人的(1995)钦浅滩养字第96023号、第96024号、第96028号、第96029号以及(97)桂钦浅滩养字第8046号养殖证。被告下属法制办公室收到原告行政复议申请书后，于4月9日在钦州市文件处理笺之“拟办意见”栏中记载：申请人知道核发的养殖证后，不是申请复议，而是向法院起诉，法院裁决驳回后才申请复议，其知道自己的权利被侵害的期间已超过60日，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，建议对该行政复议申请不予立案。在“领导批示”栏中有同意该拟办意见的批示。4月10日，被告作出钦府复不字(2002)第1号不予受理决定书，以原告的行政复议申请已超过法定期间为由，决定不予受理。该决定书落款处盖有“钦州市人民政府行政复议委员会”字样的印章。原告不服该决定，遂于4月21日以钦州市人民政府为被告向钦南区法院提起行政诉讼，钦南区法院、钦州市中级法院作出了一、二审判决。被告不服该判决，向钦州市中级法院申诉，该院以海事行政纠纷案件属海事法院管辖、上述一、二审判决违反法定程序为由，撤销该一、二审判决，将案件移送本院审理。
　　本院认为，本案系不服不予行政复议决定纠纷。被告属下的行政复议委员会是被告法制部门的常设机构，专司行政复议工作，具有代表被告处理行政复议事宜的资格和能力，因而在被告的行政复议决定书中加盖“钦州市人民政府行政复议委员会”字样的印章并无不妥，原告关于以该委员会名义作出的复议决定主体不合格的主张没有法律根据，本院不予支持。
　　在钦州市中级法院(1997)钦民监字第23号诉讼卷宗、钦南区法院(1998)钦南民初再字第40号诉讼卷宗内，虽然保存有钦州渔政站核发给钟复贵等5人的养殖证复印件，但没有原告或其诉讼代理人已阅过卷的记载，在庭审笔录中未见到对该养殖证复印件由原被告进行质证的记录，裁判文书亦未涉及该养殖证的问题，因而没有直接证据表明原告在1997年即已知道钦州渔政站向钟复贵等人核发养殖证这一具体行政行为。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”之规定，原告在1997年的有关诉讼中是否应该知道存在钦州渔政站核发养殖证的具体行政行为，并不是起算复议申请期限的事实根据，即原告应该知道而不知道具体行政行为侵犯其权益，不引发60日行政复议申请期限的起算。被告向法庭提交了复印自钦南区法院(1998)钦南民初再字第40号审判卷宗内保存的养殖证复印件，但根据钦州市文件处理笺“拟办意见”栏之2002年4月9日的记载，被告作出不予受理行政复议决定并非依据该养殖证复印件，在其2002年5月15日的答辩状中未提及该复印件，且在钦南区法院进行本案诉讼时亦未向该法院提交，因而有充分理由将该证据认定为系作出具体行政行为后被告自行收集的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：(一)被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”之规定，一方面被告并非依据该证据作出具体行政行为，故该证据与讼争行政行为是否具有合法性之间没有法律上的因果关系及证明关系；另一方面，该证据的来源本身就不合法，根本不能起到证据的证明作用。因此，被告关于1997年原告即已知道案涉具体行政行为的抗辩理由不能成立。原告主张其在2001年11月4日才得知钦州渔政站核发养殖证给钟复贵等人，但原告并未提供相应证据予以证明，故该主张本院不予采信。根据生效的(2002)海行初字第004号北海海事法院行政裁定书，本院依法确认原告得知钦州渔政站具体行政行为侵犯其权益的时间为2001年11月2日。
　　行政诉讼具有其特殊性。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”可见，行政诉讼案件十分复杂，有时法院尚且不能立即确定是否予以立案，法律甚至允许法院先予受理后再审查是否符合起诉条件。那么，要求不具备专门化知识的原告准确辨别案件是应行政复议还是行政诉讼显系过于苛求。法律允许法院可在一定时间内审查上述问题，而原告又在得知其行政行为作出后一个月时间向法院提起行政诉讼，这表明原告并未对其权利保护手段的怠于行使和向法院起诉的合法性。故因提起行政诉讼而耽误了行政复议申请期限并非原告本身的过错，而是属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”规定的“其他正当理由”的情形，所耽误的期间应予扣除。原告于2001年12月7日向北海海事法院提起行政诉讼，至2002年3月20日收到法院驳回起诉的裁定这段期间扣除后，原告自2001年11月2日知道其权益被侵犯，至2002年4月4日申请行政复议，其间共48日，符合法律关于自知道具体行政行为侵犯其合法权益之日起60日内申请行政复议的规定，可以依法申请行政复议。被告以复议申请超过法定期间为由不予受理的决定没有法律根据，其抗辩理由不能成立。钦州渔政站核发给钟复贵等人的养殖证是否合法有效，是行政复议要解决的实体问题，而非决定是否需要行政复议的前提或条件，故被告以该养殖证已失效为由不予复议的抗辩理由亦不成立。
　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之第2、3目及第(三)项之规定，判决如下：
　　一、撤销被告钦州市人民政府2002年4月10日钦府复不字(2002)第1号不予受理决定；
　　二、责令被告钦州市人民政府于本判决生效之日起60日内履行法定职责。
　　案件受理费100元，其他诉讼费310元，共计410元，由被告负担，于本判决生效之日起10日内迳付原告，本院对原告案件受理费和其他诉讼费预交款不另清退。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状正本1份，副本4份，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起7日内预交上诉费100元(收款单位：广西区高级人民法院诉讼费专户，帐号：009101040002625，开户行：农业银行南宁市古城路支行)。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　倪学伟 　
审　判　员　谢　桦 　
代理审判员　黄菊秀 　

二00三年四月十四日

书　记　员　邱德平