您的位置:法律快车 > 法律知识 > 法律案例 > 行政法案例 > 行政许可法案例 > 对行政许可应重点审查行政行为的程序和依据

对行政许可应重点审查行政行为的程序和依据

法律快车官方整理 更新时间: 2019-06-24 07:15:36 人浏览

导读:

[裁判要旨]海洋功能区划是作出海域使用行政许可行为的重要依据,行政机关在履行海域行政使用权批准行政职权过程中,未将海洋功能区划作为依据,所作出的具体行政行为便依据不足。与行政许可存在重大利益关系的人是

[裁判要旨]

海洋功能区划是作出海域使用行政许可行为的重要依据,行政机关在履行海域行政使用权批准行政职权过程中,未将海洋功能区划作为依据,所作出的具体行政行为便依据不足。与行政许可存在重大利益关系的人是该行政许可程序中的利害关系人,在行政许可决定前享有陈述、申辩及要求听证的权利,行政机关未予告知和保障该权利便构成行政许可程序违法,据此作出的行政登记也应依法撤销。

[案例索引]

本案案号:

一审:漳州市中级人民法院(2005)漳行初字第1号。

二审:福建省高级人民法院(2005)闽行终字第13号。

[案情]

2004年5月8日,第三人张木有填写海域使用申请书,向被告漳浦县人民政府提出海域使用申请,申请使用址在漳浦县盐场竹屿村“寮西凹”海域,用于养殖,面积277.5亩。申请书还附坐标图一份,并向被告提交了其与漳浦盐场竹屿居民委员会2000年元月13日签订的滩涂承包合同鉴证书、 漳浦县盐场竹屿居民委员会证明、漳浦县盐场竹屿居民委员会收款收据二份等申请材料。被告漳浦县人民政府的海洋行政主管部门漳浦县海洋与渔业局,于2004年6月22日受理了该申请,于2004年7月5日作出初审意见:“该宗用海一、符合海洋功能区划。二、界址、面积清楚。三、未设置使用权。”2004年7月12日,漳浦县海洋与渔业局填写海域使用审批呈报表,报被告批准。被告于2004年7月14日作出“同意办理”的审批意见,批准了第三人的申请,审批号为3506232004152。原告陈天山、陈火山于2004年5月6日向漳浦盐场海域管理站申请使用“乌坪嘴”西北侧海域,漳浦盐场海域管理站于2004年6月2日作出同意申请的意见,并向原告收取了人民币3000元的海域使用金。原告得知第三人向被告提出海域使用申请后,认为第三人申请使用的“寮西凹”海域包含其申请使用的“乌坪嘴”海域,将会出现重复发证问题,于2004年6月22日向漳浦县海洋与渔业局提出异议。在被告作出行政许可前,第三人与原告就讼争海域的使用权问题发生纠纷,诉至漳浦县人民法院。

漳浦县人民法院于2004年7月13日将审理情况向漳浦县海洋与渔业局作了通报。被告认为原告的异议理由不充分,驳回了原告的异议。被告在作出行政许可决定前没有告知原告享有听证的权利,也没有举行听证。2004年7月14日,漳浦县海洋与渔业局向第三人发出海域使用权批准通知书,告知第三人其提出的海域使用申请已经被告批准。2004每年7月18日,第三人张木有向被告提出海域使用权登记申请表,申请办理海域使用权登记并颁发海域使用权证书。被告于2004年7月14日颁发给第三人国海证043563152号《海域使用权证书》,2004年7月22日第三人张木有交纳了海域使用金人民币5500元, 2004年7月28日,被告的海洋行政主管部门漳浦县海洋与渔业局作出浦海证告字[2004]5号发证公告。原告不服被告的具体行政行为,向漳州市人民政府申请复议,漳州市人民政府于2004年10月12日作出漳政复决[2004]45号复议决定书,维持了被告的具体行政行为,并于2004年10月28日送达给原告,原告仍不服,于2004年11月10日向漳浦县人民法院提起行政诉讼。2005年2月16日,漳浦县人民法院将该案移送漳州市中级人民法院审理。

[裁判]

漳州市中级人民法院审理后认为:1、根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十二条第三款、第十五条第一款、第十七条第一款规定,依法经有权机关批准的海洋功能区划,是作出海域使用行政许可行为的依据。但被告漳浦县人民政府在履行海域使用权批准行政职权过程中,未依法履行审查职责,在没有有权机关依法批准的海洋功能区划作为依据的情况下,即作出3506232004152号海域使用行政许可和颁发国海证0423563152号《海域使用权证书》给第三人张木有,违反了上述法律规定。2、被告在行政复议程序中未提交而在诉讼程序中才提交的海域使用论证报告表,不能作为本案认定的依据。3、被告应按照《海域使用申请审批暂行办法》第六条规定,对申请海域是否符合海域使用规划进行审查,未尽审查义务。其作出的该行政许可事实不清,证据不足。4、本案原告认为第三人申请的海域使用范围与其申请使用的海域范围存在重叠情形和界址不清,并向被告提出异议,且原告与第三人对该海域的使用权争议已在漳浦县人民法院审理,法院也已函告被告。被告的行政许可行为涉及原告与第三人之间的重大利益关系,因此,原告具有本案诉讼主体资格。被告本应就原告的主张给予其充分的陈述和申辩权利,但被告在作出行政许可决定前,没有告知原告及第三人享有听证的权利,同时在没有举行听证的情况下将讼争的海域使用权批准给第三人,属行政程序违法。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定,被告作出的该具体行政行为与原告有利害关系,故原告主体资格适格。综上,被告漳浦县人民政府作出的3506232004152号海域使用权行政许可行为主要证据不足,事实不清,违反法定程序,依法应确认该行政许可行为违法。被告据此颁发给第三人的国海证043563152号海域使用权证书依法应予撤销。原告的诉讼请求合法,应予支持。

据此,漳州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定,作出如下判决:确认被告漳浦县人民政府对第三人张木有的海域使用申请作出的3506232004152号行政许可决定违法,并撤销被告颁发给第三人的海域使用权证书。

一审宣判后,被告及第三人不服向福建省高级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,改判维持被告作出的具体行政行为。

福建省高级人民法院审理后认为:上诉人漳浦县人民政府在审批张木有的海域使用申请过程中,在利害关系人陈火山提出异议,并且漳浦县人民法院亦函告存在海域使用纠纷的情况下,既没有进行调查核实,又未依法认定陈天山、陈火山是行政许可程序中的利害关系人,进而未告知申请人与利害关系人有陈述、申辩及要求听证的权利,违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、四十七条的规定。同时,上诉人漳浦县人民政府也没有充分的证据证明其依法审查海域使用论证报告表,并将海洋功能区划作为审查行政许可申请的依据。故漳浦县人民政府作出3506232004152号海域使用行政许可决定,认定事实不清,违反法定程序,依法应予撤销。依据3506232004152号海域使用行政许可所作出的海域使用权登记亦应予以撤销。上诉人漳浦县人民政府与张木有的上诉理由均不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。本判决为终审判决。

[评析]

本案是一起不服海域使用权行政许可、行政登记行政纠纷案。正确审理本案,关键是对以下三个争议焦点作出正确分析认定:1、原告是否属本案行政程序中的利害关系人;2、本案行政许可程序是否违法;3、本案有否将海洋功能区划作为海域使用权行政许可的依据。

一、关于原告陈天山、陈火山是否是该行政程序中的利害关系人问题。

本案中“乌坪嘴”与“寮西凹”均为不规范地名,虽为不同的海域,但系相邻海域。张木有与陈天山、陈火山亦系在两个相邻海域生产。漳浦县人民政府将讼争海域使用权许可给张木有,陈天山、陈火山认为该许可所涉海域“寮西凹”的范围内包含了另一海域“乌坪嘴”,即两个海域存在重叠情形,同时双方还因该海域使用问题产生民事纠纷并诉至漳浦法院。陈天山、陈火山与张木有各自申请使用的海域是否发生重叠,对双方均具有重大影响,涉及双方重大利益关系。也就是说,漳浦县人民政府将该海域使用权许可给任何一方,都将对另一方产生直接、切实利益影响。因此陈天山、陈火山是该行政许可程序中的利害关系人,也就与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系,两原告便具有本案行政诉讼的诉讼主体资格。

二、关于本案行政许可程序是否违法的问题。

《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”,第四十七条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;……”。本案中被上诉人(原告)系本案海域使用权行政许可、登记程序中的利害关系人,依照上述法律规定享有充分陈述、申辩和要求组织听证的权利,但上诉人(被告)未予依法告知并在未组织听证的情况下将该海域使用权许可给上诉人(第三人)张木有,构成行政程序违法,其作出的行政许可决定显属违法,其据此颁发的《海域使用权证书》也应依法予以撤销。

三、关于海洋功能区划有否作为本案行政许可的依据问题。

《中华人民共和国海域使用管理法》第十二条第三款规定:“沿海市、县海洋功能区划,经该市、县人民政府审核同意后,报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准,报国务院海洋行政主管部门备案”,第十五条第一款规定:“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的,应当符合海洋功能区划。”,第十七条第一款规定“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划,对海域使用申请进行审核,并依照本法和省自治区、直辖市人民政府的规定,报有审批权的人民政府批准。”。可见,依法经有权机关批准的海洋功能区划,是作出海域使用权行政许可行为的重要依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)第一条的规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中,依法经有权机关批准的海洋功能区划,是作出海域使用行政许可行为的重要依据。上诉人(被告)漳浦县人民政府应在举证期限内向人民法院提交上述依据,但漳浦县人民政府在诉讼中未向人民法院提交,其辩称已对公众公布即可,无需再向法院提交的理由于法无据,不能成立。因此,应视为漳浦县人民政府在履行海域使用权批准行政职权过程中,未将海洋功能区划作为本案行政许可的依据,故其作出3506232004152号海域使用行政许可决定和颁发国海证043563152号《海域使用权证书》给第三人张木有,明显依据不足。依据《行政证据规定》第一条的规定,本案上诉人(被告)漳浦县人民政府所作出的海域使用权许可的具体行政行为缺乏相应的证据证明,依法应予确认违法,其据此作出的行政登记行为也应予以撤销。

作者单位:福建省漳浦县人民法院

声明:该作品系作者结合法律法规,政府官网及互联网相关知识整合,如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.

点赞
收藏
分享至

相关知识推荐