湖　北　省　宜　昌　市　中　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2006)宜中行终字第00022号

　　上诉人(原审原告)宜昌市国际管理认证认可促进会，住所地宜昌市云集路35-2号。
　　法定代表人曲中兵，该会会长。
　　委托代理人颜永桃、闫剑平，湖北陈守邦律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)宜昌市规划局，住所地宜昌市胜利四路8号。
　　法定代表人颜家万，该局局长。
　　委托代理人胡高生，该局干部。
　　委托代理人秦生伟，湖北百思特律师事务所律师。
　　上诉人因诉被上诉人规划行政许可一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院(2006)伍行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2006年6月28日立案受理并依法组成合议庭，于2006年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人颜永桃、闫剑平，被上诉人的委托代理人胡高生、秦生伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原审判决认定，2005年12月12日，原审原告向原审被告提出建设工程规划许可申请，要求许可其在本市云集路35号房屋二楼临街面向云集路设置永久性单位标牌。原审被告经审查后于2005年12月28日作出C120050148号《审查告知书》，不同意其设置标牌。原审原告不服该《审查告知书》，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府经审查认为该《审查告知书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规依据正确，程序合法，决定予以维持。原审原告仍不服，提起诉讼，请求撤销原审被告作出的《审查告知书》，并责令原审被告许可其申请。
　　原审被告向原审法院提交的证据及规范性文件有：
　　1、《机构代码证》；
　　2、宜昌市人民政府办公室宜府办发[2001]147号《宜昌市规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》；
　　3、原审原告送审资料，包括现场照片、示意图、标牌样式尺寸图及《房屋租赁协议》各1份；
　　4、《审查告知书》；
　　5、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城市规划法》、《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、《中华人民共和国广告法》、《湖北省实施〈中华人民共和国广告法〉办法》、《湖北省户外广告管理实施办法》、《宜昌市城市规划管理实施细则》、《宜昌市户外广告管理实施细则》、宜昌市市容环境综合整治月活动领导小组发布的《关于整治城区户外广告、招牌、标牌的通告》(以下简称《通告》)、原审被告公布实施的《户外店招、标牌规划报建指南》(以下简称《报建指南》)。
　　原审原告向原审法院提交的证据有：
　　1、《组织机构代码证》及社会团体法人登记证书；
　　2、《房屋租赁协议》，证明对云集路35-2号房屋享有合法使用权；
　　3、《建设工程规划许可证申请表》及所附申请材料；
　　4、《审查告知书》；
　　5、行政复议申请书及行政复议决定书。
　　原审判决认为，原审被告对原审原告的标牌设置申请进行审查并作出审查意见，是其履行城市规划管理法定职责的行为。原审原告申请设置的标牌包含其单位名称、服务内容等，属于户外广告。原审被告在审查该标牌设置申请时，应当依据《中华人民共和国广告法》第七条第(四)项、第三十二条的规定进行，即所许可设置的标牌不得危及人身财产安全，妨碍生产者或者人民生活，损害市容市貌。原审被告经审查认为原审原告申请设置的标牌妨碍工作环境、影响市容市貌，而不予准许，符合上述法律规定。原审被告在法定期限内对原审原告的设置申请不予准许并书面告知理由，符合法律规定，其程序合法。但《审查告知书》未依法告知原审原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，所适用的法律法规依据亦不具体明确，明显存在瑕疵。原审原告认为原审被告在不允许其设置标牌的同时，却许可同等情况的他人设置广告标牌，违反了行政行为的公平原则，但其未提供证据证明他人设置标牌得到了原审被告的行政许可，对其主张不予采信。另原审原告主张他人既是违法设置就应予以拆除，但该主张与本案系不同的法律关系，本案不予审理。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持原审被告2005年12月28日作出的C120050148号《审查告知书》。
　　原审原告不服，上诉称原审判决理由错误。1、原审判决没有审查被上诉人不予许可的理由是否合法、适当。《中华人民共和国广告法》所规定的户外广告的设置是不得影响他人的生产生活。上诉人在自己承租房屋的阳台上设置广告，不会对他人造成影响。原审判决认定上诉人申请设置的户外广告影响市容市貌没有依据。是否影响市容市貌是一种主观性判断，法律对此并未作出规定，被上诉人对于是否影响市容市貌应当公正地进行认定。2、原审判决在认定他人设置广告是否合法的问题上，错误地适用了举证责任。原审过程中，上诉人提供的证据(照片)证明他人在相邻地段设置了广告招牌。被上诉人主张这些招牌的设置未经其许可。对此应当由被上诉人承担举证责任，而非上诉人。他人在相邻地段设置广告招牌时日已久，且一直未被认定为非法，也未进行查处，应当视为合法。云集路上设置的户外广告随处可见，在相邻地段存在广告招牌的情况下，被上诉人不许可上诉人设置也是不公平、不公正的。
　　原审判决适用法律错误，在认定了《审查告知书》未告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、适用法律法规依据不具体明确、明显存在瑕疵的情况下，仍旧维持《审查告知书》错误。
　　上诉人上诉请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的《审查告知书》，责令被上诉人许可其申请。
　　被上诉人答辩称，《中华人民共和国广告法》第三十二条规定，妨碍生产者或者人民生活、损害市容市貌的，不得设置户外广告。上诉人作为一个法人机构，其工作人员的生产生活和工作环境同样应得到保障，而不仅仅是不对他人造成影响。该条款同时规定，县级以上人民政府禁止设置户外广告的地方不得设置户外广告。《通告》对整治范围、内容及设置规范都提出了明确要求。被上诉人根据该《通告》制定并公布实施的《报建指南》对一楼以上单位的指示标牌设置进行了明确规定。上诉人申请设置标牌的位置不符合上述规定；被上诉人也是依据上述规定认定其“影响市容市貌”。该认定是合法的。《中华人民共和国城市规划法》第二十三条规定，各项建设工程的选址、定点，不得危害城市的安全，不得污染和破坏城市环境。上诉人申请安装的标牌悬挂在二楼窗外的防盗网上，而该防盗网属擅自安装，未进行安全鉴定，存在较大安全隐患和造成他人伤害的潜在危险，不符合法律规定的安装条件。他人虽然在相邻地段设置了广告招牌，但属于违法设置，未经过被上诉人许可。上诉人主张这些招牌的设置经过许可，应当由上诉人承担举证责任。
　　被上诉人认为原审判决正确，请求二审法院予以维持。
　　本院二审过程中，对双方当事人向原审法院提交的证据进行了审查。本院认为，双方当事人向原审法院提交的证据真实、合法，本院予以采信，并作为认定本案案件事实的根据。
　　本院认定本案事实为：2005年12月12日，上诉人向被上诉人提出建设工程规划许可申请，要求被上诉人准许其在宜昌市云集路35号房屋二楼设置永久性单位名称标牌。同时提交的送审资料包括现场照片、示意图、标牌样式尺寸图及《房屋租赁协议》等各1份。上诉人申请设置的永久性单位名称标牌总长约28.9米(其中上诉人使用部分长12.9米)，高2。4米，设置地点在二楼临街面向云集路房屋的窗外。被上诉人经审查后，于2005年12月28日作出C120050148号《审查告知书》。其内容为：不同意设置标牌；依据《中华人民共和国城市规划法》及有关技术规范要求，上诉人申请设置的标牌妨碍工作环境、影响市容市貌；并建议一楼以上单位可考虑在入口处山墙面设置规范指示或霓虹灯材料标志，但需另行申报。上诉人不服该《审查告知书》，于2005年12月31日向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府经审查认为该《审查告知书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规依据正确，程序合法，于2006年2月15日作出复议决定，维持C120050148号《审查告知书》。上诉人仍不服，向宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人作出的《审查告知书》，判决责令被上诉人许可其申请。
　　另查明，按照宜昌市人民政府办公室宜府办发[2001]147号《宜昌市规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，城市规划实施过程中的行政处罚职能已交由宜昌市城市管理局行使。
　　本院认为：依据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款之规定，被上诉人作出《审查告知书》的职权依据合法，上诉人对此也无异议，本院予以认可。
　　上诉人向被上诉人提出建设工程规划许可申请，被上诉人受理后，经审查上诉人提交的送审资料，作出《审查告知书》。其行为符合《中华人民共和国行政许可法》相应的程序性规定，其行政程序合法。
　　按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，城市建设工程包含的内容非常广泛，包括“建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施”等。上诉人申请设置永久性单位名称标牌属于该条款所规定“其他工程设施”。但是对于全国各地的各种建设工程许可的实质条件，法律不可能作出非常具体、明确的规定，《中华人民共和国城市规划法》仅规定了相应的原则。该法第二十三条规定：“各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。”《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》对本省范围内许可设置户外招牌、标牌的实质条件也未作出明确的规定。被上诉人作出的《审查告知书》上载明的依据是“《中华人民共和国城市规划法》及有关技术规范要求”。被上诉人在法定的举证期限内向原审法院提交了宜昌市市容环境综合整治月活动领导小组2005年12月7日发布的《通告》及被上诉人公布实施的《报建指南》。该《通告》及《报建指南》属于县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的其他规范性文件。经本院审查，该《通告》及《报建指南》中的相应规定并未违反法律、地方性法规的禁止性规定，相应内容也未违反法律、地方性法规的立法原则和目的。在本案中，该《通告》及《报建指南》作为被上诉人作出《审查告知书》的依据应属合法、有效。
　　为了维护城市形象及市容市貌，宜昌市市容环境综合整治月活动领导小组发布了《通告》，被上诉人公布实施了《报建指南》，其目的是为了解决户外广告、招牌、标牌的设置严重影响城市形象及市容市貌的问题，并对于户外广告的整治、报建作出了明确的要求和规定了具体的标准。《通告》及《报建指南》从城市形象及市容市貌管理的角度而言也是合理、适当的。
　　《通告》第一条确定了市容环境综合整治的重点区域，云集路名列其中。第三条第(三)项明确要求被上诉人要“统一户外广告、招牌、标牌的规划设计要求，提供示范式样和标准；户外广告、招牌、标牌的设置人、印制人必须严格执行规划许可的标准和要求。”按照《通告》的要求，被上诉人公布实施了《报建指南》。该《报建指南》对于临街建筑设置招牌、标牌规定了具体的标准，即“设置要求”第2项：“在一层门沿以上、二层窗台以下设置，高度原则上不超过1.5米”，“对于一楼以上单位，可在入口处墙面上规范设置铜牌等指示标志。”上诉人申请设置的永久性单位名称标牌长达28.9米，高2.4米，设置的地点在二楼临街面向云集路房屋的窗外，属于《通告》及《报建指南》所规范的户外招牌、标牌。但该标牌的高度和位置不符合《报建指南》的规定，被上诉人据此作出不同意上诉人设置标牌的《审查告知书》是正确的。
　　上诉人上诉称，其申请设置的永久性单位名称标牌不会影响他人的生产生活，原审判决认定上诉人申请设置的标牌影响市容市貌没有依据。《中华人民共和国广告法》第三十二条规定，“妨碍生产者或者人民生活、损害市容市貌的”，“不得设置户外广告”。该条款所规定的“妨碍生产者或者人民生活”并非仅限于他人。上诉人申请设置的永久性单位名称标牌总长约28.9米，高2。4米，且悬挂在窗外，势必会妨碍生产、生活。至于影响市容市貌的判断标准，《中华人民共和国广告法》未予明确规定，但被上诉人公布实施的《报建指南》对于户外广告、招牌、标牌的设置规定了相应的标准。上诉人申请设置的永久性单位名称标牌不符合《报建指南》的规定。
　　上诉人上诉称，他人在相邻地段设置了广告招牌，被上诉人不许可上诉人设置不公平、不公正。但被上诉人在庭审过程中已陈述这些广告招牌的设置未经其审批。另外，对于这些广告招牌设置的合法性认定及查处等问题因不属于被上诉人的法定职责，本院认为不能以此认定被上诉人的具体行政行为不公平、不公正。
　　被上诉人作出的《审查告知书》未告知上诉人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，存在瑕疵。原审判决对此已明确指出，本院也予以认可。被上诉人作出的《审查告知书》虽然未告知上诉人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但上诉人已实际行使了这些权利，《审查告知书》所存在的该瑕疵并未影响到上诉人该权利的行使。
　　原审过程中，被上诉人在其提交的答辩状中对于所适用的规范性文件的名称及相应条款作出了说明，并向原审法院提交了《通告》及《报建指南》。被上诉人作出《审查告知书》是以《中华人民共和国城市规划法》相应的原则、《通告》第一条、《报建指南》中 “设置要求”第2项的规定为依据。《审查告知书》虽然适用法律法规依据不具体明确，不符合规范的具体行政行为的标准；但本院认为其尚未达到适用法律法规错误的程度，不能以《审查告知书》适用的法律法规依据不具体明确为由而予以撤销。
　　综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决维持被上诉人作出的《审查告知书》结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件诉讼费100元由上诉人宜昌市国际管理认证认可促进会负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　刘雪青
审　判　员　闵珍斌
审　判　员　曹　斌

二00六年八月四日

书　记　员　宋佳佳